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撒出万亿折腾光家底 “一带一路”也成烂尾

中国已经花费了1万亿美元,通过“一带一路” 基础设施建设计划在亚洲、非洲和拉丁美洲扩大影响力。而现在,据参与决策的人士称,中国政府正对这个陷入困境的倡议进行大刀阔斧的调整。


中国已经花费了上万亿美元,通过“一带一路” (Belt and Road)基础设施建设计划在亚洲、非洲和拉丁美洲扩大影响力。而现在,据参与决策的人士称,中国政府正对这一陷入困境的项目进行大刀阔斧的调整。


全球经济放缓再叠加利率上升和通胀率飙涨的因素,已令多个国家难以偿还从中国借贷的债务。已有数以百亿美元计的贷款变成坏账,不少开发项目陷入停滞。西方领导人批评了中国提供贷款的做法,一些人将之称为“债务陷阱外交”,这令中国政府处境尴尬。许多经济学家和投资者都已表示,中国的放贷操作助燃了斯里兰卡和赞比亚等地的债务危机。


相关人士表示,经过近十年来施压国内银行慷慨提供贷款之后,中国决策者目前在着手讨论一项更为保守的计划,这在内部讨论中被称为“一带一路2.0”,新版计划将更加严格地评估新贷款项目。对于以前不愿接受的贷款损失和债务重组谈判,他们的态度也转为开放。


中国国家主席习近平(专题)曾把“一带一路”称为“世纪工程”,但这次的大举改革暴露出他想要重塑全球秩序的愿景存在局限性。据中国官媒报道,在去年11月与高层官员的一次会议上,习近平指出,“一带一路”面临的国际环境正变得越来越复杂,并强调需要加强风险控制和扩大合作。


中国的银行已经大幅减少了对低收入国家新项目的贷款,目前的主要工作是清理现有贷款组合。


根据经济学家Sebastian Horn、Carmen Reinhart和Christoph Trebesch的数据,被认为处于财政困境的债务国所持有的贷款约占中国海外贷款的60%,2010年时这一比例只有5%。这几位经济学家撰写过关于国际债务的文章。


中国已经开始与其他债权人合作来解决目前的债务困境。为此,中国政府不得不放弃长期以来对与巴黎俱乐部(Paris Club)等国际机构合作的抵制立场。该俱乐部是一个由美国、日本(专题)和法国等大型主权债权人组成的协会。中国正与二十国集团(Group of 20)的发达和发展中成员国协调,就一些国家的债务减免进行谈判。


这个过程可能会迫使中国的银行接受损失,这是它们长期以来一直反对的。多年来,中国政府倾向于延长不良贷款的期限,这种做法在业内被称为“延期和假装(extend and pretend)”。这种策略有可能延长债务国的债务困境,而不是解决这些问题。


中国政府收敛了在官方媒体上的论调。乔治-梅森大学(George Mason University)自由市场智库Mercatus Center负责跟踪中国政府宣传的高级研究员Weifeng Zhong称,中国政府过去宣扬中国提供贷款给接受贷款的国家带来的经济利益,而现在则强调管理风险和改善国际合作。Zhong表示:“中国正试图调整路线。”


国务院、国家发改委和财政部没有回应置评请求,中国央行和参与中国对外放贷事宜的几家银行也没有做出回应。中国外交部在一份书面声明中表示,中国将与国际社会共同努力,促进“一带一路”合作的高质量发展。


“一带一路”项目的建立可以追溯到十多年前,当时中国看到了一个机遇,认为该国国有金融机构可以通过海外投资扩大影响力并让所持现金获得更高回报。


相关部门当时鼓励金融机构为矿山和铁路等项目提供资金,使拥有自然资源的发展中国家能够更好地供应中国市场,并为中国承包商创造就业机会。


2012年上台后,习近平再接再厉,并将“一带一路”作为其扩大中国影响力和为中国商品培育市场相关计划的一部分加以推广。


2015年,中国股市崩盘抑制了国内需求,当时中国政府利用“一带一路”来出口国内供应过剩的产品,如钢铁和纺织品。中国进出口银行(Export-Import Bank of China)和国家开发银行(China Development Bank)经常要求受益于其融资的国家从中国供应商处采购。


中国外交部的数据显示,短短10年内,中国为厄瓜多尔和安哥拉等近150个国家的开发项目提供了约1万亿美元的贷款和其他资金。中国首次成为全球最大的官方债权人。


根据美国威廉玛丽学院(William & Mary)研究实验室AidData的数据,美国政府和政府所有的机构目前向欠发达国家提供的援助和贷款不到中国的一半。而在2013年之前的10年中,两国的数字大致相当。


AidData执行董事、《金融靠中国》(Banking on Beijing)一书合著者Bradley Parks说,美国几乎所有的海外开发项目都是通过援助来提供资金的,相比之下,中国更像是一个银行家。AidData的分析表明,中国对中低收入国家提供的资金中,援助与债务之比为1:9。美国的情况则正好相反:美国向中低收入国家提供的资金中,债务与援助之比为1:9甚至更低。


中国这种放贷招致了美国和其他国家的反对,认为中国的高成本债务导致中低收入国家负担过重,但北京方面多次否认这一指控。


据参与讨论的银行高管称,到2017年,中国银行业高管向中国政府抱怨,称他们被要求向那些没有什么回报前景的项目提供资金。这些高管表示,一些银行威胁要停止支持某些项目,除非监管部门允许其将这些贷款归为政策指导性债务,这样银行就不会为违约担责。


受中国政府热衷“一带一路”项目推动,中国银行业向偿付能力有限的国家提供了贷款。在斯里兰卡,中国投资的一个港口项目没有足够的船舶流量,难以偿还债务。巴基斯坦则拖欠了新建中资电力项目的电费,导致电力紧张。


许多借款国对私募市场债权人的债务也有所上升,这些债权人同样增加了对发展中国家的放贷。


中国的贷款机构开始提供贷款展期和借新还旧,以使陷入困境的借款国免于违约。它们延长了偿付时间表和宽限期,以进一步缓解偿付困难,但相关举措的力度往往不够。


根据AidData的数据,2017年至去年,巴基斯坦从中国机构获得了约230亿美元的新贷款。这些融资旨在支撑该国的外汇储备和信用评级,避免偿债成本上升。尽管如此,巴基斯坦最终仍不得不向国际货币基金组织(IMF)寻求救助。


2020年11月,随着新冠疫情的影响给借款国带来更大的压力,中国政府同意签署“债务处理共同框架”(Common Framework)。该框架是二十国集团(G20)支持的国际债务减免举措,有助于协调债权人之间的债务谈判。


共同框架是建立在一些原则之上,如巴黎俱乐部(Paris Club)所使用的原则;巴黎俱乐部是一个由大型债权国组成的非正式组织,旨在为遇到偿债困难的国家寻找解决方案。尽管多次受到邀请,但中国一直拒绝加入巴黎俱乐部。


中国的银行经常坚持要求借款国承诺将中国贷款排除在与其他债权人进行的巴黎俱乐部式的重组之外,这种策略有可能有助于确保在任何违约情况下中国都能得到优先偿付。AidData的Parks发现,近四分之三的中国贷款合同都包含“非巴黎俱乐部”(No Paris Club)条款。


据知情人士透露,2020年夏天,二十国集团、巴黎俱乐部和中国经过六周夜以继日的谈判,才达成让中国加入共同框架的技术协议。又过了几周,习近平才签字同意。


上述知情人士称,中国之所以加入进来是因为相信,中国的贷款机构与其他债权人进行协调能更好地维护自身利益。在中国政府的一些人看来,共同框架为中国长期拒绝加入巴黎俱乐部提供了一条保全面子的出路。


参与讨论的知情人士说,中国财政部对让银行承担贷款损失一直持谨慎态度,特别是在中国房地产严重低迷导致银行业受到审视的情况下。中国财政部持有国家开发银行等中国主要贷款机构的股份。


这些知情人士称,中国央行已指出,中国需要在债务重组谈判中更加灵活,以帮助抵御新兴市场金融危机。


中国央行的一些官员已表示,美联储迅速加息是促使中国改革“一带一路”的一个原因。美国加息正推动美元升值,使得发展中国家偿还外债的成本升高。


中国正在推进与涉及乍得、埃塞俄比亚和赞比亚的债权人的谈判,一些中国官员将此视为对新方案是否有效的检验。


在赞比亚于2020年底发生30亿美元国际债券违约后,中国债权人最初拒绝参与有关赞比亚债务重组的谈判。而在几个月前情况发生了改变,当时中国与法国一起成为了赞比亚债权人委员会的联席主席。


该委员会在今年夏天迅速达成了一项协议,释放了14亿美元的IMF紧急资金。目前,重组赞比亚170亿美元外债的谈判正在进行中,这些债务中的三分之一是由18家中国贷款机构提供。


中国不太可能在“一带一路”项目上全面退缩。据参与决策的人士透露的信息以及习近平近期发表的讲话,习近平仍然认为“一带一路”对于促进中国在世界舞台上发挥作用有着重要意义。习近平正力求在10月份召开的中共二十大会议上获得第三个任期。


尽管存在种种问题,但在过去10年中,“一带一路”成功地为中国拉拢了更多国家,许多接受贷款的国家在联合国投票时站在中国一边。中国更谨慎地放贷可能会降低中国资金对一些国家的吸引力,从而加大争取其他国家政府支持的难度。


智库美国对外关系委员会(Council on Foreign Relations)的高级研究员和主权债务专家Brad Setser称:“如果‘一带一路’要保持其在扩大中国影响力方面的重要性,中国可能需要另辟蹊径,比如从放贷转向提供拨款和其他援助。”


了解相关讨论的知情人士称,中国官员正在探索增强“一带一路”可持续性的其他方法,比如建立公私合作伙伴关系以降低风险,并调整方向,以低于市场水平的利率提供更多贷款。知情人士说,中国政府还暗示更愿意与非洲开发银行(African Development Bank,AFDB)等多边机构合作,为新项目融资。

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